Cambio cultural

América Latina tiene una larga historia de obras no exitosas. En la región, nos acostumbramos a ver obras que jamás se entregaron, o se terminaron años después del plazo, o con un costo final mucho mayor que el presupuestado. Mientras los gobiernos tratan de modelar mejores contratos de obras públicas, sigue siendo una visión de futuro la América Latina que ejecuta proyectos de infraestructura con calidad, dentro del plazo y de los valores estimados. Con una amplia experiencia de respaldo en el tema, un grupo de empresas y representantes del gobierno del Reino Unido han ido acercándose a distintos países de la región para compartir sus conocimientos respecto a la modalidad de Asociación Público-Privada, conocida en su país como PFI (Private Finance Initiative).

El modelo PFI es una creación conjunta de los gobiernos de Reino Unido y Australia de principios de los años 90. La mecánica no es difícil: el gobierno tiene un proyecto de infraestructura por el cual no puede pagar; licita el proyecto a un consorcio que se hace cargo de proyectarlo, financiarlo, construirlo, operarlo y mantenerlo por un período; el gobierno recibe el activo y solo entonces comienza a pagar por él; al final de un plazo -que puede ser de unos 30 años-, el activo se revierte al Estado.

En líneas generales, es como una concesión de obra pública. Pero en el PFI el consorcio privado se hace cargo de buscar el financiamiento en el mercado y el gobierno es solo un garante. Únicamente cuando el proyecto esté entregado y operativo, el gobierno empieza a pagar cuotas fijas anuales, contra ciertos estándares de desempeño, los que si no se cumplen facultan al Estado a no cancelar al operador si no hay servicio. Además, a diferencia de una concesión, el usuario no paga por usar la infraestructura.

En la otra punta del esquema está el mercado, que espera recibir el pago del financiamiento, lo que le pone presión financiera por resultados.

Los defensores del PFI para América Latina lo plantean como un nuevo modelo de APP. Ellos tratan de abrir frentes de diálogo técnico con los gobiernos de la región. En el liderazgo de este trabajo está el departamento del gobierno del Reino Unido: Infrastructure UK.

Javier Encinas, un colombiano que trabaja en esta oficina británica, sueña con ver el modelo adaptado a los países latinoamericanos. “Lo que estamos proponiendo es un modelo nuevo, donde la contratación no es para obtener un activo, la contratación es por un servicio. El activo es un medio para llegar a un fin, y este fin es que el sector privado haga el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento del activo”.

Para Encinas, la implementación de este esquema de PFI para la construcción de infraestructura supone un gran cambio cultural. “Tony Blair no lo inventó, pero le puso mucho énfasis al PFI, y cuando le preguntaban por qué, él contestaba que deseaba transformar la mentalidad de sus funcionarios. Quería crear en los funcionarios la mentalidad de largo plazo, que viesen el sector privado como un aliado y no como enemigo”, dice.

El ejecutivo cuenta que después de los primeros años de experiencia del PFI en el Reino Unido, un 85% de los proyectos realizados con esta modalidad se habían ejecutado dentro de plazo y presupuesto, contra solo un 30% de las obras públicas. Pasados tres años, se rehizo la investigación y mientras el PFI mantenía su desempeño las obras públicas habían mejorado a un 45% de entregas bajo plazo y costo. “La gente del gobierno que había trabajado años haciendo PFI se fue a hacer obras públicas y aplicó el mismo rigor utilizado en los proyectos PFI. Los Juegos Olímpicos de Londres fueron una gran obra pública bien ejecutada”, cuenta.

RIGOR

John Davie, director de la empresa consultora Altra Capital, viaja con frecuencia a Latinoamérica para hablar en favor de las APPs a la manera británica. Colombia y Chile son los países donde pone sus fichas. Davie dice que no hay milagro en una buena ejecución de obras de infraestructura, sino un cuidado casi obsesivo con el proyecto. “Es mucho trabajo y diligencia. Los gobiernos tienen que hacer planes financieros tal como los bancos de inversión, para probar que los proyectos funcionan”, asegura.

El ejecutivo se acuerda del tiempo anterior al PFI en Reino Unido, cuando luego de un sistema totalmente estatal el país se cambió a un sistema de privatizaciones muy amplio. “El Instituto Adam Smith hizo una encuesta para saber por qué las mismas empresas constructoras, a veces las mismas personas, podían construir plataformas de petróleo en el Mar del Norte dentro del plazo y del presupuesto mientras todos los trabajos para el gobierno británico resultaban en promedio un 160% más caros que lo presupuesto, retrasados y de mala calidad. La respuesta fue clara: en una empresa privada de petróleo hay un ejecutivo muy experimentado que no firma el contrato sin que todas las partes involucradas le prueben que no habrá cambios futuros de tiempo y costos”. Este tipo de trato riguroso de las obras de infraestructura es exactamente la cultura que Altra Capital quiere estimular en América Latina.

INFRAESTRUCTURA SOCIAL

No solo el Reino Unido ha explorado las posibilidades del PFI. España, Australia, Portugal, Canadá, Francia y muchos otros lo han intentado. Para América Latina, lo que hace esta forma de APP una alternativa es que virtualmente se puede aplicar a cualquier infraestructura de uso público. En muchos países son comunes los casos de escuelas, hospitales, prisiones, museos y otros equipos esenciales que se hacen utilizando este modelo.

Los defensores del PFI destacan que por abrir la obra pública a la creatividad e innovación que caracterizan el sector privado, las infraestructuras sociales pueden presentar mejor desempeño. Una escuela proyectada de manera más acorde a la cultura joven actual puede ayudar los alumnos a aprender y permanecer en el ambiente escolar. Una prisión con mejores espacios y servicios puede facilitar la recuperación de los encarcelados.

Por supuesto, hay que aprender con los errores ajenos. Aunque no son la mayoría, algunos proyectos PFI presentaron problemas en Europa, principalmente relacionados al financiamiento privado, omisiones en proyectos y baja demanda por los servicios. La clave, tanto para gestores públicos como para el sector privado, es percibir que no es porque el dinero público posterga su inversión que cualquier proyecto se justifica.